Cobrado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) a dar mais transparência às emendas parlamentares, o Congresso concentrou um quinto dos recursos previstos neste ano em ações genéricas, que não detalham como a verba será aplicada. Levantamento do GLOBO mostra que foram R$ 9,7 bilhões reservados para itens como “fomento à agricultura” e “apoio a projetos de infraestrutura turística”, que, na prática, podem incluir desde obras de pavimentação de ruas à compra de tratores. A destinação exata, porém, só é definida após tratativas dos congressistas com prefeituras e governos estaduais.
É como se o dinheiro fosse enviado para um caixa geral, a fim de ser gasto conforme a conveniência política dos deputados e senadores responsáveis por enviar os recursos. Especialistas veem uma estratégia para dificultar que a verba seja rastreada por órgãos de controle.
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Ao todo, os recursos foram concentrados em seis das 275 ações previstas no Orçamento de 2025 que receberam emendas. Essas rubricas genéricas incluem ainda itens como “apoio à política nacional de desenvolvimento urbano”, “desenvolvimento de atividades e apoio a projetos de esporte, educação, lazer” e “desenvolvimento de políticas de segurança pública”.
O valor destinado a essas seis ações específicas aumentou cerca de dez vezes nos últimos anos, acompanhando o crescimento dos valores das emendas. Em 2016, por exemplo, parlamentares haviam destinado R$ 1 bilhão para estes mesmo itens, em valores corrigidos pela inflação.
A ação genérica que recebeu a maior cifra neste ano, com R$ 3,65 bilhões, é descrita como “apoio a projetos de desenvolvimento sustentável local integrado”, vinculada ao Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional. A pasta é comandada por Waldez Góes, indicado ao cargo pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP). Segundo o manual de emendas distribuído aos parlamentares, essa ação permite que o dinheiro seja usado para construção e manutenção de vias, mas também para aquisição de máquinas agrícolas e construção de abatedouros públicos e cisternas, entre outras.
Essa ação, sozinha, representa 44% dos recursos do Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional. Além dos R$ 3,65 bilhões de emendas parlamentares, há mais R$ 1,1 bilhão de verbas da própria pasta.
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O senador Weverton (PDT-MA) foi o que destinou a maior emenda para a ação genérica do Ministério da Integração, de R$ 23 milhões. O valor, segundo ele, deve ser aplicado no Maranhão, seu reduto eleitoral, em obras e aquisição de caminhões, tratores, grades aradoras e carretas agrícolas. O parlamentar disse que enviará um ofício à pasta informando como e onde os recursos deverão ser gastos.
— Na hora de se tomar a decisão (sobre como o recurso será gasto) é que o deputado ou senador manda um ofício com sua opinião formada. Não vejo problema nenhum, pelo contrário, dá mais condições de atender a demanda de acordo com a realidade de cada município — argumenta.
O ofício enviado pelo parlamentar ao ministério, contudo, nem sempre é tornado público. Com isso, o destino e o objeto só são conhecidos após a execução, isso é, do envio dos recursos.
Nos últimos anos, o processo de tornar as emendas cada vez mais abrangentes, permitindo liberdade aos congressistas para definir sua aplicação, tem se intensificado.
Em média, o Congresso aprova cerca de seis mil emendas por ano, mas esse número já foi muito maior: em 1991, foram apresentadas quase 72 mil, segundo estudo dos especialistas em Orçamento Hélio Tollini e Marcos Mendes, publicado no fim do ano passado.
— O número vem caindo porque o parlamentar só precisa definir o destino e o objeto no momento da execução. É possível fazer uma emenda com valor muito maior para ações de perfil extremamente amplo. Obras de pavimentação, que têm grande apelo político e visibilidade, são realizadas por diversos ministérios, como o do Turismo e, até recentemente, o da Defesa — afirma Tollini.
Um dos casos que exemplifica a liberdade dada aos parlamentares são os recursos enviados para “apoio a projetos de infraestrutura turística”, com R$ 1,3 bilhão previsto para este ano, sendo R$ 1 bilhão de emendas parlamentares. Essa ação permite investimentos que vão da construção de calçadas até a de aeroportos.
Praticamente todo o montante das emendas para essa ação veio de apenas duas propostas: uma da Comissão de Turismo da Câmara, no valor de R$ 500 milhões, e outra da Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado, no valor de R$ 400 milhões. Na prática, esses recursos serão pulverizados em centenas de obras, cuja definição ocorrerá apenas no momento da execução, a partir de ofícios de deputados e senadores.
— Isso compromete a qualidade do gasto público: se praticamente todo o orçamento de um ministério se concentra em uma única ação orçamentária, ela perde o sentido de existir. O ideal seria que houvesse um mínimo de detalhamento — afirma Marina Atoji, diretora de programas da Transparência Brasil.
De acordo com Atoji, esse tipo de concentração também gera problemas de planejamento e transparência, já que a informação sobre a destinação dos recursos só é reconhecida depois da sua indicação pelo congressista, inclusive para o próprio governo, que irá transferir os recursos para estados e municípios.
Além da concentração de emendas em ações genéricas, um estudo da consultoria da Câmara identificou uma queda na destinação de recursos para investimentos. Em 2023, 95% das emendas foram destinadas para este fim, enquanto neste ano o percentual caiu para 85%, com espaço maior para gastos de custeio, isto é, para manutenção da máquina pública.
O levantamento, feito a pedido da deputada Adriana Ventura (Novo-SP), aponta ainda que, em 2024, 57% do valor total das emendas de bancadas estaduais foram destinados a custeio. O documento aponta uma migração gradual das emendas coletivas para ações genéricas, cujo detalhamento só ocorre na execução.
— Existe a justificativa de que são necessárias obras estruturantes, como estradas. Mas, analisando o histórico, vê-se que pouco é feito nesse sentido. Esse mecanismo é utilizado, tanto em emendas de comissão quanto de bancada, para viabilizar depois as chamadas emendas individuais — pontua a deputada.
Em decisões recentes, o STF vem cobrando mais transparência do Congresso sobre a destinação das emendas e maior alinhamento dos repasses com projetos prioritários de cada região.
Há dez dias, o ministro Flávio Dino determinou que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal informem como será feita a identificação dos autores das emendas de comissão e bancada. Ele também solicitou que a Advocacia-Geral da União (AGU) esclareça o uso do Cadastro Integrado de Projetos de Investimento, ferramenta que deve indicar se os recursos estão sendo aplicados em projetos estruturantes.
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